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民宿行業(yè)四大法律問題待解

來源：法治周末   新浪財經(jīng)

民宿行業(yè)四大法律問題待解

立法不完善，現(xiàn)行法律法規(guī)與民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配。民宿自誕生之日起，就面臨極為尷尬的局面，民宿主體缺乏統(tǒng)一的法律定位，進而面臨無法進行市場準入的制約與行政監(jiān)管的問題

法治周末記者于偉力

當前，加強民宿產(chǎn)業(yè)促進立法十分迫切。

民宿，居民開發(fā)或利用自用住宅空閑房間，結(jié)合當?shù)厝宋摹⑸鷳B(tài)、自然景觀、環(huán)境資源及農(nóng)林漁牧生產(chǎn)活動，以家庭副業(yè)方式經(jīng)營，提供旅客鄉(xiāng)野生活之住宿場所。民宿與傳統(tǒng)的酒店、旅館及農(nóng)家樂不同，它更側(cè)重顧客體驗及個性化服務(wù)。

近年來，我國的民宿，尤其是鄉(xiāng)村民宿發(fā)展呈良好發(fā)展態(tài)勢。發(fā)展民宿經(jīng)濟，適應(yīng)大眾旅游消費升級新要求的同時，還符合了供給側(cè)改革的期待，又與現(xiàn)階段促進鄉(xiāng)村振興國家戰(zhàn)略相吻合，種種跡象表明，發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)具有重要的意義。

然而，目前我國民宿產(chǎn)業(yè)仍處于初步發(fā)展階段，很多法律問題尚未解決，相關(guān)法律體系還亟需完善。那么，如何完善相關(guān)法律法規(guī)？如何通過立法引導(dǎo)和規(guī)范民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展？法治周末記者專訪了浙江萬里學(xué)院法學(xué)院教授易凌。

四大法律問題亟待解決

法治周末：目前我國民宿發(fā)展存在的諸多法律問題，主要體現(xiàn)在哪些方面？

易凌：首先，立法不完善，現(xiàn)行法律法規(guī)與民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配。民宿自誕生之日起，就面臨極為尷尬的局面，民宿主體缺乏統(tǒng)一的法律定位，進而面臨無法進行市場準入的制約與行政監(jiān)管的問題。

在我國，雖然有旅游法的相關(guān)規(guī)定，居民從事旅游經(jīng)營的住房類的管理，由省一級依據(jù)自身旅游發(fā)展水平進行相關(guān)規(guī)定。在旅游業(yè)尤其是民宿行業(yè)發(fā)展火爆的今天，北京、湖南、浙江、深圳等諸多省市也制定了相關(guān)管理辦法或指導(dǎo)意見，2017年多部委也聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)農(nóng)家樂（民宿）建筑防火導(dǎo)則（試行）的通知》（以下簡稱《導(dǎo)則》），明確了民宿行業(yè)準入與消防安全合格標準，但其中有些規(guī)定與地方準則差異較大，存在沖突。例如，《導(dǎo)則》對于民宿結(jié)合當?shù)靥厣纬傻慕ㄖ枰苑裾J，硬性指標使得部分民宿特色消失，規(guī)定樓梯數(shù)量、客房分布與消防材質(zhì)，使得古老建筑無法使用，喪失古建筑特色；另外，對于土樓、地坑院、窯洞、氈房、蒙古包等傳統(tǒng)建筑沒有相應(yīng)規(guī)定。

在《導(dǎo)則》試行階段，大理洱海民宿因不合規(guī)定，一夜關(guān)停了近70家，使得民宿行業(yè)人心惶惶。現(xiàn)行法律沒有相應(yīng)完善措施，法律監(jiān)管缺失，現(xiàn)行制度與各地規(guī)定存在大量差異沖突現(xiàn)象，無法依據(jù)民宿特殊性進行合理有效的監(jiān)管。

其次，缺乏統(tǒng)一管理機構(gòu)，聯(lián)合管理職能無法有效行使。民宿的發(fā)展涉及消防、公安、工商、食藥、旅游等多個行政監(jiān)管主體，但各主體無上下級關(guān)系，管理較為分散，缺乏統(tǒng)一管理機構(gòu)主導(dǎo)的聯(lián)合管理。誰都要管，但缺乏明確具體的聯(lián)合管理權(quán)限，聯(lián)合監(jiān)管主體缺失。出現(xiàn)問題，沒有部門負責，互相推諉，不利于行政管理與問題的解決。同時也造成了監(jiān)管資源的不足與浪費，缺乏合理監(jiān)管責任的劃分與相應(yīng)處罰規(guī)定。同時，行業(yè)協(xié)會無認定審查監(jiān)管依據(jù)與資格，多為空頭協(xié)會，無法進行有效的行業(yè)指導(dǎo)。政府、行業(yè)等監(jiān)管主體不明確，處罰不規(guī)范，嚴重阻礙了民宿行業(yè)的健康發(fā)展。

再次，違法懲罰與糾紛解決機制不完善。雖然各地都有對民宿的指導(dǎo)意見，也對依法取締和管理進行了規(guī)范，但對于處罰的數(shù)額參照標準不同，差異較大，無法合理處罰，導(dǎo)致監(jiān)管難度加大。同時，對于問題的改進也沒有提出準確要求，沒有規(guī)定整改時間與整改停業(yè)標準，導(dǎo)致民宿無標準可循，無根據(jù)申訴。另外，民宿經(jīng)營中存在的強制消費問題，還有消費者產(chǎn)生糾紛，由于經(jīng)營主體資格的不確定性，是否適用消費者權(quán)益保護法尚無定論，消費者權(quán)益保障無法充分實現(xiàn)。

最后，國家?guī)头龃胧┑南嚓P(guān)法律還有待完善。國務(wù)院于2016年頒布了中央一號文件，其中規(guī)定：“大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。強化規(guī)劃引導(dǎo)，采取以獎代補、先建后補、財政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。”

這些措施有利于休閑農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的發(fā)展。但需要明確法律規(guī)范，例如，以獎代補，如何獎如何補？財政貼息，貼息的比例是多少，標準如何？產(chǎn)業(yè)投資基金，由什么部門來設(shè)立？同時由哪個部門監(jiān)管？

上述文件中還規(guī)定：“依據(jù)各地具體條件，有規(guī)劃的開發(fā)休閑農(nóng)莊、鄉(xiāng)村酒店、特色民宿、自駕露營、戶外運動等鄉(xiāng)村休閑度假產(chǎn)品。”那么，從法律的角度來看，對于特色民宿中的“特色”二字也應(yīng)有規(guī)定，何為特色？是否涉及到宗教信仰問題？以及特色的界限都應(yīng)當有相關(guān)的規(guī)定。

　促進民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律對策

法治周末：促進民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，應(yīng)從哪些方面加強民宿產(chǎn)業(yè)的法治建設(shè)？

易凌：首先，應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧，完善立法。建立全國統(tǒng)一的法律法規(guī)是當前民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，建議加快立法步伐，盡早制定和頒布全囯性的民宿管理條例，健全治安管理、環(huán)境保護與衛(wèi)生監(jiān)管等制度。對于民宿產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的立法機制不完善、法規(guī)沖突以及現(xiàn)行法律不匹配等問題，應(yīng)通過加強立法調(diào)研，完善相關(guān)立法。

可以借鑒臺灣等地的民宿立法經(jīng)驗，由國務(wù)院層面制定和頒布全國性的《民宿管理條例》或管理辦法等法規(guī)。民宿監(jiān)管的地方立法要以促進民宿產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為前提，同時要考慮不同地區(qū)民宿產(chǎn)業(yè)的特色和區(qū)別，因地制宜，依據(jù)自身情況尋求發(fā)展，依照國家條例制定地方性法規(guī)和配套實施細則，構(gòu)建和完善我國民宿產(chǎn)業(yè)法規(guī)體系。

其次，明確監(jiān)管主體，發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管與社區(qū)自治的功能。我國已經(jīng)建立了中國民宿行業(yè)協(xié)會，應(yīng)扶持建立地方各級協(xié)會或自行建立由政府認可的行業(yè)協(xié)會，與居民自治組織及村民自治組織結(jié)合當?shù)氐奶厥馊宋沫h(huán)境和省市細則規(guī)范的準入標準進行認定，由市場監(jiān)管部門登記備案。除住宿外，增加其他服務(wù)按照相關(guān)規(guī)定進行相應(yīng)許可備案，如餐飲等民宿服務(wù)，要求經(jīng)營者必須加入民宿協(xié)會，受其監(jiān)督和指導(dǎo)，遵守行業(yè)規(guī)定等。

再次，完善懲處與淘汰機制，依法解決權(quán)益糾紛。建議通過地方立法建立民宿混合監(jiān)管模式，由行政監(jiān)管加行業(yè)協(xié)會監(jiān)管，線上監(jiān)管加線下監(jiān)管，完善懲處淘汰機制，打擊非法運營。公安、消防、衛(wèi)生、稅務(wù)等各部門各司其職，依照規(guī)定細則進行管理，行業(yè)協(xié)會建立誠信檔案，開展日常監(jiān)管，如嚴重違反行業(yè)規(guī)章制度，可以實行強制性懲罰措施與退出民宿行業(yè)等處罰，還可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺對經(jīng)營者進行監(jiān)督，設(shè)立網(wǎng)絡(luò)評價體系與民宿查詢體系，設(shè)立電子圍欄，打擊非法建立和非法運營的不合規(guī)民宿。同時，針對民宿產(chǎn)生的違法違規(guī)問題，實施網(wǎng)絡(luò)舉報，實行網(wǎng)絡(luò)化管理。

最后，則需要完善扶持措施的相關(guān)法律規(guī)定。民宿的發(fā)展始終離不開法律的規(guī)范和約束，法律對于民宿發(fā)展有著不可替代的重要作用，只有相關(guān)法律法規(guī)健全完善，民宿行業(yè)才能平穩(wěn)發(fā)展。法律能夠解決民宿發(fā)展中的盲點，引導(dǎo)民宿行業(yè)向著體系化、規(guī)模化、健康化的方向發(fā)展。

就現(xiàn)階段而言，我國民宿發(fā)展雖然態(tài)勢良好，但仍沒有形成完整的體系。因此，需要加快地方立法步伐，從環(huán)境保護、經(jīng)營用房、內(nèi)部管理、建設(shè)規(guī)模、消防保障、辦證程序以及部門監(jiān)管等方面完善相應(yīng)法律法規(guī)，從而促進民宿健康發(fā)展，推動我國民宿產(chǎn)業(yè)更上一層樓。